Qualitätsmanagement (CAF)

Das CAF ist ein Instrument des Total Quality Management und basiert auf dem Qualitätsmanagementmodell EFQM der European Foundation for Quality Management, welches als eines der wichtigsten europäischen Modelle zur Einführung von Total Quality Management gilt (Broekmate 2001: 246).

Das CAF wurde auf europäischer Ebene in Zusammenarbeit des European Institute for Public Administration (EIPA) und den Mitgliedern des Europäischen Netzwerkes der öffentlichen Verwaltung (EUPAN) erarbeitet und bei der ersten EU-Qualitätskonferenz in Portugal im Jahr 2000 vorgestellt. Es wurde von Experten der öffentlichen Verwaltung entwickelt, ist speziell auf diese zugeschnitten und kann auf allen Ebenen (in Deutschland sind dies Bund, Länder, Kommunen) eingesetzt werden.  Das CAF erhebt den Anspruch, alle Aspekte organisatorischer Spitzenleistung abzudecken und hierfür ein Bewertungsrahmen zu sein (Bundekanzleramt Wien 2006: 4).

Dem CAF liegt die Annahme zugrunde, dass Organisationen hervorragende Ergebnisse für Bürger, Mitarbeiter und die Gesellschaft erzielen, wenn das Management es versteht, geeignete Strategien und Pläne zu entwickeln, das Personal entsprechend seinen Fähigkeiten einsetzt, Partnerschaften nutzt, Ressourcen effizient verwendet und optimale Prozesse sichergestellt werden (Bundesverwaltungsamt 2013: 11). Die Überprüfung der Entwicklungsstufe einer Organisation kann im Rahmen einer Selbstbewertung oder eines externen Feedbackverfahrens festgestellt werden.

In Deutschland wird die Förderung der Anwendung und Weiterentwicklung des CAF auf Ebene des Bundes und der Länder durch das CAF-Zentrum des Bundesverwaltungsamtes (BVA) in Köln wahrgenommen. Auf der Ebene der Kommunen fungiert die KGSt seit Anfang 2011 als Kooperationspartner. Nach der Broschüre des Deutschen CAF-Zentrums soll das CAF Katalysator für alle Verbesserungsprozesse innerhalb einer  Organisation sein  und folgende fünf Ziele verfolgen:

  1. den öffentlichen Verwaltungen die Kultur der Exzellenz ( = herausragende Geschäftsführung) und die Grundsätze des TQM nahebringen;
  2. die Verwaltungen nach und nach an einen vollständigen „Plan-Do-Check-Act-Zyklus“ (PDCA-Zyklus) heranführen;
  3. die Selbstbewertung einer öffentlichen Organisation erleichtern, um eine Diagnose von Verbesserungspotenzialen und Festlegung von Verbesserungsmaßnahmen zu erwirken;
  4. als Bindeglied zwischen den verschiedenen QM-Modellen dienen, die in Verwaltung und Wirtschaft verwendet werden;
  5. das Benchlearning zwischen verschiedenen Organisationen des öffentlichen Sektors erleichtern (Hill 2002: 3).

In dem KGSt-Bericht „Qualitätsmanagement – Eine Orientierung für die kommunale Praxis“ werden die Qualitätsmanagementmodelle DIN EN ISO 9001: 2000/2008, das EFQM-Modell sowie das CAF-Modell anhand eines Kriterienkatalogs für den öffentlichen Sektor bewertet. In dem Bericht wird eine große Ähnlichkeit des EFQM-Modells und des CAF-Modells festgestellt.  Im Ergebnis wird den Kommunen das CAF-Modell zur Anwendung empfohlen. Die Empfehlung wird maßgeblich durch die auf den öffentlichen Dienst zugeschnittenen Themenfelder und die Sprache sowie die kostenlose Verfügbarkeit der benötigten Unterlagen begründet (KGSt, 2009: 47). Eine Absolventin des Masterstudiengangs Ökonomie & Management der TU Kaiserslautern, die im öffentlichen Bereich tätig ist, hat sich in ihrer Masterarbeit mit dem Thema Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung  beschäftigt. In der Arbeit mit dem Titel „Umfassendes Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung – EFQM oder CAF?“  werden die beiden Modelle einer umfassenden Analyse unterzogen. Dabei wird bei dem CAF die Revision von 2006 und bei dem EFQM-Modell die Revision von 2010 zugrunde gelegt. Auch diese Untersuchung attestiert die große Ähnlichkeit der beiden Systeme und sieht das CAF aufgrund der geringeren Kosten bei der Einführung durch die frei erhältlichen Unterlagen im Vorteil (Speer 2011: 54).

Das CAF-Modell wurde zur besseren Erfüllung der Erwartungen der Nutzer und zur Anpassung an die Trends der Gesellschaft bereits mehrmals aktualisiert. In den Jahren 2002, 2006 und 2013 wurden jeweils Revisionen des Modells veröffentlicht, die auch die Rückmeldungen der Nutzer und der nationalen CAF-Zentren berücksichtigen (BVA 2013: 9). Grundlage der Betrachtungen dieser Arbeit ist die derzeit aktuellste Revision aus dem Jahre 2013. Als Instrument des Total Quality Management basiert das CAF auf den EFQM-Exzellenz-Grundsätzen. Diese werden in vereinfachter Form auf die öffentliche Verwaltung übertragen (Broekmate 2001: 261). In der CAF-Broschüre des Bundesverwaltungsamtes werden folgende acht Grundsätze aufgeführt: 

  • Ergebnisorientierung
    Im Mittelpunkt der Organisation stehen die von ihr zu erreichenden Ergebnisse, die alle Interessengruppen zufriedenstellen bzw. übertreffen.
  • Ausrichtung auf den Kunden
    Die Organisation richtet sich an den Anforderungen der derzeitigen und potenziellen Kunden bzw. Bürgern aus und bezieht diese in die Entwicklung von Produkten und Dienstleistungen sowie in die Verbesserung ihrer Gesamtleistung ein.
  • Führung und Zielkonsequenz
    Dieser Grundsatz kombiniert eine zukunftsorientierte und motivierende Führung mit dem Fokus auf die Zielrichtung in einem sich verändernden Umfeld. Dabei legen die Führungskräfte eine präzise Auftragsformulierung (Mission), eine Vision sowie Werte fest. Zudem kreieren und fördern sie ein internes Klima, das die Mitarbeiter umfassend in die Erreichung der Ziele der Organisation einbezieht.
  • Management mittels Prozessen und Fakten
    Nach diesem Grundsatz soll eine Organisation das gewünschte Ergebnis auf eine möglichst effiziente Weise erzielen.
  • Mitarbeiterentwicklung und –beteiligung
    Die Mitarbeiter aller Hierarchien sind die Basis der Organisation. Durch die umfassende Einbeziehung dieser sollen deren Fähigkeiten kontinuierlich weiterentwickelt werden und zum Vorteil der Organisation genutzt werden. Erreicht werden soll dies durch die Schaffung eines Arbeitsumfelds gemeinsamer Werte und einer Kultur von Vertrauen, Offenheit und Anerkennung.
  • Kontinuierliches Lernen, Innovation und Verbesserung
    Durch den Exzellenz-Ansatz soll der Ist-Zustand in Frage gestellt werden. Durch kontinuierliches Lernen und Erforschen wie weitere Verbesserungsmöglichkeiten realisiert werden können, werden Veränderungen bewirkt. Nach dem CAF soll die kontinuierliche Verbesserung ein dauerhaftes Ziel der Organisation sein.
  • Entwicklung von Partnerschaften
    Organisationen des öffentlichen Sektors sollten wertschöpfende Partnerschaften entwickeln und pflegen, um ihre Ziele effizient zu erreichen.
  • Soziale Verantwortung
    Insbesondere Organisationen des öffentlichen Sektors haben die Aufgabe einer sozialen Verantwortung nachzukommen. Hierbei berücksichtigt das CAF die ökologische Nachhaltigkeit und die Einhaltung der wichtigsten Erwartungen und Anforderungen der örtlichen und globalen Gemeinschaft.

Diese acht Exzellenzgrundsätze sind in der Struktur des CAF verankert. In neun Themenfeldern werden Kriterien anhand von Indikatoren, bzw. seit der CAF Revision 2013 auch auf Kriterienebene, auf das Erreichen von vier Reifegraden bewertet, anhand derer eine Organisation ihre Fortschritte beurteilen kann (Bundesverwaltungsamt 2013: 13). Der direkte Nutzen der Selbstbewertung nach dem CAF liegt im Erkennen der Stärken und Schwächen der Verwaltung und der Möglichkeit, hierdurch konkrete Schwerpunkte für künftige Verbesserungsmaßnahmen zu erhalten.

Bei einer Bewertung einer Organisation nach dem CAF werden verschiedene Kriterien in neun Themenfeldern bewertet. Als Basis dienen die Kriterien des EFQM-Modells, die jedoch  von Sprache und Inhalt an die  öffentliche Verwaltung angepasst und ergänzt sind. Die Themenfelder 1 bis 5 befassen sich mit der Organisation und dem Management einer Organisation. Im CAF werden diese „Befähiger“ (engl. enablers) genannt. Sie sollen die Voraussetzung für exzellente Ergebnisse schaffen. In den Themenfeldern 6 bis 9 wird bewertet, welche tatsächlichen Ergebnisse eine Organisation für ihre Kunden bzw. Bürger erzielt. Diese Themenfelder werden im CAF „Ergebnisse“ (engl. results) genannt (Broekmate: 2001: 262 sowie Zucht: 2013: 27).
Die neun Themenfelder werden in 28 Kriterien aufgeschlüsselt, hinter welchen mehrere Beispiele hinterlegt sind. Grundlage der Bewertung der Kriterien ist der PDCA-Zyklus (Plan, Do, Check, Act- Zyklus). Für die Bewertung der „Befähiger“ und der „Ergebnisse“ sind unterschiedliche Bewertungsskalen in einem Bewertungsmaßstab von 0 bis 100 Punkten vorgesehen. Weiterhin kann entschieden werden, ob eine einfache Bewertung oder eine erweiterte Bewertung vorgenommen wird. Bei der einfachen Bewertung werden die Kriterien nach der erreichten Phase im PDCA-Zyklus bewertet. Diese Bewertungsmethode hat einen kumulativen Charakter, da eine Phase erst erreicht werden kann, wenn die vorherige erfüllt wird.

Bei der erweiterten Bewertung wird der Grad der Umsetzung der einzelnen PDCA-Phasen getrennt bewertet. Diese Art der Bewertung kann als praxisrelevanter angesehen werden, da hier einzelne Umsetzungsphasen aus dem PDCA-Zyklus herausgelöst berücksichtigt werden können. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn die Umsetzung einer Maßnahme ohne vorherige Planung erfolgt. Analog zur Bewertung der Befähigerkriterien kann bei die Bewertung der Ergebniskriterien ebenfalls mit einer einfachen oder einer erweiterten Bewertung erfolgen (Bundesverwaltungsamt 2013: 57). Weitere Details zur Bewertungssystematik des CAF können der Publikation „Common Assessment Framework – Verbesserung öffentlicher Organisationen  durch Selbstbewertung“ des Bundesverwaltungsamtes entnommen werden.

 

Phasen der Selbstbewertung
Das Deutsche CAF-Zentrum empfiehlt die Durchführung der Selbstbewertung in zehn Schritten. Es wird darauf hingewiesen, dass die Empfehlungen auf den Anwendererfahrungen basieren. Daher sollen sie als Anregung gesehen werden und keinen fest definierten Prozess darstellen (Bundesverwaltungsamt 2013: 61).  Die im folgenden Kapitel beschriebene Verleihung des CAF-Gütesiegels „Effektiver CAF-Anwender“ basiert auf der erfolgreichen Umsetzung der Schritte.
Im ersten Schritt der Selbstbewertung erfolgt die Entscheidung, ob und wie die Bewertung durchgeführt werden soll. Anschließend soll diese Entscheidung in geeigneter Weise kommuniziert und es sollen Selbstbewertungsgruppen festgelegt werden. Nach einer Schulung der Beteiligten wird die Bewertung anhand der CAF-Kriterien durchgeführt und ein Ergebnisbericht verfasst. Im Anschluss soll ein Verbesserungskonzept mit einem Aktionsplan entwickelt und kommuniziert werden. Schließlich soll dieser Aktionsplan konsequent umgesetzt und im Sinne der kontinuierlichen Anwendung die nächste Selbstbewertung geplant werden.

 

Externes Feedbackverfahren und Gütesiegel
Seit Dezember 2009 wird das Gütesiegel „Effektiver CAF-Anwender” nach erfolgreichem Durchlaufen eines externen Feedbackverfahrens von zertifizierten Feedbackgebern verliehen. Durch das Feedbackverfahren soll festgestellt werden, inwieweit TQM-Werte als Ergebnis der CAF-Anwendung in der Organisation verankert sind, das Lernen voneinander (= Benchlearning) gefördert wird und nicht zuletzt die Organisation für ihre Bemühungen durch die Verleihung des Siegels belohnt wird (Bundesverwaltungsamt 2011: 8).
Das Feedbackverfahren wurde durch das CAF Resource Center des EIPA in Zusammenarbeit mit den nationalen CAF-Zentren entwickelt. In Deutschland ist das Bundesministerium des Innern Eigentümer des Siegels und hat dem Deutschen CAF-Zentrum die Organisation des Feedbackverfahrens für Bundes- und Landesbehörden übertragen. Die KGSt übernimmt diese Aufgaben für die Kommunen. Bei dem Feedback werden anhand eines Bewertungsbogens die Anwendung des CAF, die Umsetzung von Verbesserungsmaßnahmen und der Reifegrad der Exzellenz beurteilt. Im Folgenden werden die drei Säulen der Bewertung während des Feedbackverfahrens erläutert.
Die Säulen 1 und 2 beziehen sich auf die erfolgreiche Umsetzung der Phasen 1 bis 9 der CAF-Selbstbewertung. Die Säule 1 bezieht sich auf die Durchführung des Selbstbewertungsprozesses (Schritte 1 bis 6 der CAF-Selbstbewertung) und die Säule 2 auf die Umsetzung des sich aus der Selbstbewertung ergebenden Aktionsplanes mit Verbesserungsmaßnahmen (Schritte 7 bis 9 der CAF-Selbstbewertung).  Dabei wird die Umsetzung jedes Schrittes der Selbstbewertung dokumentiert und in fünf Stufen anhand von operationalisierten Kriterien deren Erfüllungsgrad bewertet:

  • Die Aktivitäten wurden in sehr eingeschränkter Weise umgesetzt – 1 Punkt
  • Die Aktivitäten wurden in eingeschränkter Weise umgesetzt – 2 Punkte
  • Die Aktivitäten wurden in akzeptabler Weise umgesetzt – 3 Punkte
  • Die Aktivitäten wurden gut umgesetzt – 4 Punkte
  • Die Aktivitäten wurden in hervorragender Weise umgesetzt – 5 Punkte
Die erste Voraussetzung für den Erhalt des Gütesiegels ist es, dass bei der Bewertung der Säulen 1 und 2 insgesamt mindestens 28 Punkte erreicht werden sowie in den Schritten 1, 5 und 9 der Selbstbewertung mindestens 4 Punkte erzielt werden (Bundesverwaltungsamt 2011: 20).
Die Bewertung nach der 3. Säule richtet sich nach der Leitfrage, ob und in welchem Grad die Anwendung des CAF zur Einführung und Weiterentwicklung von TQM-Werten anhand der acht Exzellenz-Grundsätze in der Organisation geführt hat. Dabei werden die acht Grundsätze entsprechend deren erreichter Niveaustufe  mit 0 bis 3 Punkten bewertet:
  • Basisniveau nicht erreicht – 0 Punkte
  • Basisniveau erreicht – 1 Punkt
  • Fortgeschrittenes Niveau – 2 Punkte
  • Reifes Niveau – 3 Punkte
Die zweite Voraussetzung für den Erhalt des Gütesiegel ist es, dass bei der Bewertung der 3. Säule mindestens 8 von 24 möglichen Punkten erreicht werden, d.h. das Basisniveau in jedem der acht Exzellenz-Grundsätze erreicht wird (Bundesverwaltungsamt 2011: 25). Wenn diese beiden Voraussetzungen erfüllt sind, erhält die Organisation das Gütesiegel „Effektiver CAF-Anwender”. Damit präsentiert die Organisation nach außen, dass sie von einer externen Stelle nach festgelegten Kriterien bewertet wurde. Diesem externen Feedbackverfahren könnte ein höherer Stellenwert als einer Selbstbewertung zugesprochen werden. Daher ist das Gütesiegel als „offizielle“ Bewertung besonders für die Unternehmenskommunikation geeignet.